中国场地修复行业现状及发展模式探讨

我国土壤污染已对土地资源可持续利用，农产品生态安全，以及地下水等构成极大的威胁。2004年，北京宋家庄地铁站（曾为农药厂）施工过程中发生工人中毒事件。无独有偶，2006年3月，武汉赫山地块在开发时发生工人中毒晕倒事件。2013年5月，湖南大米镉超标事件震惊全国。此外，“重金属蔬菜”、“血铅事件”、“癌症村”等由场地污染引发的事件层出不穷。以致于有人发出“中国人站着就是钢铁侠，躺下就是一张元素周期表”的无奈调侃。

土壤污染事件频发，是我国环境容量到达临界点的表现之一。据不完全统计，全国受污染的农田已达3600万公顷，超过耕地总量的1/5，土壤污染使全国农业粮食减产已超过1300万吨；受矿区污染土地达200万公顷；石油污染土地约500万公顷。

我国亟待修复的土壤面积巨大，并且遍及农村和城市地区，经济发达区域尤其严重，土壤修复市场的潜力巨大，在此背景下，催生我国场地修复市场，并迅速成长。

一、行业现状

（一）法律法规、政策导向、行业标准

1.法律法规：目前，中国土地污染防治的法律法规还很不完善。有关的法律法规多散见于一些法律法规的条文中。

2.政策导向：2004年，原国家环保总局发布《国家环境保护总局办公厅关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，首次提出产生危废的场地变更用地性质前，须进行场地监测和修复的要求。2008年，环保部颁布《关于加强土壤污染防治工作的意见》确立了预防为主，防治结合；统筹规划，重点突出；因地制宜，分类指导；政府主导，公众参与的“四项基本原则”。2012年，环保部、工信部、国土资源部及住建部联合颁布《关于加强工业企业场地再开发利用环境管理的通知》，提出：通过场地调查与风险评价的方式排查污染场地；结合污染及风险合理规划场地用途；禁止未进行场地调查与风险评价，未明确修复责任主体的土地流转；加强行业管理，设定准入机制；本着“谁污染，谁治理”的原则落实相关责任主体。2013年，国务院办公厅印发《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》，强调：开展土壤污染治理与修复；提升土壤环境监管能力。

3.行业标准：我国1995年颁布《土壤环境质量标准》，拉开对土壤污染控制与监测的序幕。1999年，在我国实行《城市污染扰民企业搬迁办法》后，颁布《工业企业土壤环境质量风险评价基准》。按一般风险评价方法规定了工业企业土壤环境质量标准限值的计算方法及通用土壤基准限值。2000-2007年，环保部陆续颁布《土壤环境监测技术规范》、《食用农产品产地环境质量评价标准》、《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》。逐步填补了我国场地污染监测、控制和管理上的空白。

（二）潜在市场规模

污染土壤修复根据用地性质不同大致可分为：工业污染场地修复、矿山土地修复和农田修复三类。

1.工业污染场地：工业污染场地修复最先受到重视。其根本原因是 “退二进三”政策的实施过程中暴露出大量环境危害和健康风险问题。经过多年的尝试与探索，我国北京、重庆、广州、上海、江浙等地陆续完成数十个污染场地的调查与修复工作，总投资额约近百亿。预计近几年内工业污染场地修复市场规模可达数百乃至千亿元级别。

2.矿山土地修复：保守估计，目前全国1500个各类矿区开发占用和损坏的土地面积多达200万公顷，并且每年仍以3.3~4.7万公顷的速度递增。对于矿山土地修复，中央财政每年将投入40亿元，地方财政还将从每年收取的矿山企业生态治理保证金中提取资金进行配套支持。但由于矿山大多远离城区，再开发时间并不紧迫，因此市场启动相对较缓。

3.农田修复： 3600万公顷农田污染土壤尽数修复耗资数以万亿计。但由于农田土地价值低，因此多数只能由国家和地方政府埋单，市场推动缓慢。

(三）资金来源

1.地方政府：城市化进程加快，各地均出现一批无主污染场地，根据《关于加强工业企业场地再开发利用环境管理的通知》中的指示：对于污染单位灭失的场地，由所在地县级以上人民政府承担相关责任。因此，地方政府承担起无主“历史遗留”污染场地的调查及修复工作。

2.国家政策资金支持：为部分解决土壤修复项目资金缺口，国家给予土壤修复项目相应的资金支持。以湖南为例，“十二五”期间国家预计投入约200亿元中央预算内资金用于湖南地区重金属污染防治项目。国家政策资金总数虽大，但投入到每个项目的数额相对有限，通常只能起到撬动项目的作用。

3.企业自筹：对于污染责任明确的场地，由制造污染的企业自行出资进行污染调查和治理。但在没有相关法律法规约束的情况下，企业主动出资进行污染场地修复的动机渺茫。

（四）企业和技术

1.修复企业：就在2007年前后，国内仅有为数不多的几家企业以土壤修复为主业。随着几年的发展，据不完全统计，目前国内已有200余家企业打出了土壤修复业务的招牌。这样的高速增长一方面是对修复市场的看好；另一方面也与市场尚未规范，没有明确的行业准入机制有关。

2.修复技术：土壤修复技术手段繁多，但实施条件复杂，运行参数多变，要真正做好土壤修复工程就必须做到“因地制宜”。各修复企业在工程实施过程中不断摸索总结，已经取得了长足的进步，但目前仍很难说已形成属于我国自主的核心技术，其原因包括：国内市场初步形成，工程项目尚未大规模展开，积累工程经验尚少；我国幅员辽阔，场地情况千差万别，已有工程技术的本土化需要更深入的探讨和摸索；修复资金欠缺，造成部分修复工程在低成本运行，很多相对复杂、需要探索的技术难以得到推广和应用。

二、面临的问题

1.相关法律法规亟待完善：场地污染调查与修复行业目前尚缺少可以依据的法律法规，同时由于行业标准尚未完善，造成行业较为混乱。尽快出台相关法律法规，完善标准有利于推动行业规范发展。

2.相关行业规范亟需建立：由于场地污染调查与修复行业还处在初步发展时期，缺乏行业规范及准入机制造成了一定程度上的无序竞争。在这种背景下，不仅业主、民众对场地修复的理解不同，连从事场地修复领域工作的技术及工程单位对场地修复的认识也大相径庭。因此制定场地修复行业从业规范，建立行业准入机制，加强对从业企业的管控及考核是有效促进行业健康发展的必要条件。

3.商业模式面临资金瓶颈：资金匮乏是污染场地修复难以如期开展的最大问题，污染场地的滞留形成恶性循环，导致周边地区土地无法正常规划和使用，进而拖慢城市建设和发展，影响城市经济状况，反过来则更加难以启动污染场地修复。因此，引入新的商业模式、拓展投融资渠道是场地修复的必经之路。

4.责任主体意愿缺失：政府为责任主体的污染场地多数为业主的“历史遗留问题”，这类场地通常形成地区“黑匣子”，修复起来“费力不讨好”。由于没有明确的奖罚机制及政绩考核手段，大多地区仍不愿轻易碰触。企业作为责任主体的污染场地在没有明确的要求和惩罚措施下达前，大多数企业本着多一事不如少一事的心态，选择顺其自然。鉴于以上情况，建立奖罚措施和考核手段是未来推动开展场地修复工作的前提。

5.行业人才缺乏：场地修复是一个综合生物学、物理化学、环境工程、水文地质等多个学科的实践型行业。即使是一项国外已运用成熟的修复技术，在国内工程施工前，也需要经过全面的调试和技术参数的优化。因此目前国内最为缺乏的便是具有实践经验的工程师、技术人员及管理人员。有鉴于此，依托国家现有示范工程机制，针对不同技术，不同场地类型，以“产、学、研、用”相结合的方式，开展示范工程有利于培养出一批优秀的修复人才。

三、有关建议

为推动土壤修复行业的发展，避免国有资产因环境污染无形流失，建议尽快建立场地环境尽职调查机制、场地环境污染预警机制、环境资产评估体系，并推动场地修复示范工程开展。

1.展开环境尽职调查：在国家政策明确“谁污染、谁治理”的方针后，环境尽职调查显得尤为重要。以国企为表率建立环境尽职调查机制、推动国企内部环境尽职调查工作的开展，既可有效避免因环境污染责任归属模糊引起的不必要的纠纷，又能更准确的掌握国有资产状况。

2.建立环境污染预警机制：根据欧美等发达国家经验，场地保护成本∶土地可持续管理成本∶场地修复成本，基本上是1∶10∶100的关系。紧抓场地环境保护是成本最低的场地和资产保护措施。国有企业运营期间，如能建立环境污染预警机制，便可提早发现场地污染的产生。进而大幅缩减由于污染累积所产生的大额场地修复费用。

3.企业环境资产评估：根据现有政策，未来工业企业用地必然走向“谁污染、谁治理”的道路。因此为更加准确的掌握国有企业资产状况，把握企业运营情况，可以将“环境资产”纳入到企业资产评估中。环境资产评估与“绿色GDP”的概念相似，可以计算出真实的国有资产价值，避免因后期环境污染治理造成的大量计划外国有资产消耗。

4.推动示范工程：选择合适的国企场地开展污染场地示范工程，可以起到树立国企示范形象，建立技术导则规范、培养修复人才的作用。